解读丨厨余垃圾可焚烧？垃圾填埋再无发展？分散焚烧迎机遇

近日国家发展改革委、住房城乡建设部和生态环境部等三部委联合印发《城镇生活垃圾分类和处理设施补短板强弱项实施方案》（发改环资〔2020〕1257号），下称《实施方案》，为生活垃圾分类及处理设施的短板弱项问题提出下一步工作方案。

来源：中国固废网          作者：李少甫

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近日国家发展改革委、住房城乡建设部和生态环境部等三部委联合印发《城镇生活垃圾分类和处理设施补短板强弱项实施方案》（发改环资〔2020〕1257号），下称《实施方案》，为生活垃圾分类及处理设施的短板弱项问题提出下一步工作方案。

《实施方案》提出了四个方面的主要任务：

加快完善生活垃圾分类收集和分类运输体系

2017年，国务院办公厅印发《关于转发国家发展改革委 住房城乡建设部生活垃圾分类制度实施方案的通知》（国办发〔2017〕26号）。提出46个重点城市先行实施生活垃圾强制分类，到2020年底前基本建立垃圾分类相关法律法规和标准体系，形成可复制、可推广的生活垃圾分类模式，在实施生活垃圾强制分类的城市，生活垃圾回收利用率达到35%以上。今年便是该文件的大考年，近年来各地垃圾分类工作快速开展，重点城市中的大部分已经基本完成了垃圾分类相关立法工作，部分城市已经出台了垃圾分类标准体系，基本形成了可复制可推广的模式，回收利用率方面按照现行口径统计也有望达成35%的目标，基本完成此前文件提出的目标。

此次《实施方案》中在法律法规、标准体系以及模式以外，提出了更加具体的工作要求。如“到2023年，46个重点城市全面建成生活垃圾分类收集和分类运输体系。”重点在于“全面建成”，上一阶段工作大部分城市是以试点方式开展，逐步推广至全市范围则在体系上有大量工作需要进行调整完善，因此未来3年的工作压力依然存在。从行业角度来看，全面建成垃圾分类收集和分类运输体系离不开环卫及设备行业的支撑，预计未来3年，将大量出现捆绑前端垃圾分类服务的环卫服务项目，一方面使服务范围变广，增加项目体量，另一方面也会使原本试点模式下不太稳定的垃圾分类商业模式逐步与环卫服务同步，形成相对较长周期的垃圾分类项目，有利于垃圾分类服务企业提升服务标准以及培养居民黏性。另外新型、智能生活垃圾分类收集设备也将迎来更多发展空间（相关阅读→迈睿环境胡云翰：智能“地埋式”垃圾收储五大优势及四个应用）。

另外，《实施方案》提出“推动京津冀及周边、长三角、粤港澳大湾区、长江经济带、黄河流域、生态文明试验区深入开展生活垃圾分类处理。”此处“分类处理”指的主要便是广泛实行的垃圾四分类中的厨余垃圾、有害垃圾以及可回收物都要进行单独处理。其中有害垃圾量相对较小，大部分城市在分类收集条件达成后可直接将其纳入危险废物处理体系进行管理。可回收物部分在城市现有“拾荒”体系下已经基本达到单独处理，强行推进两网融合难度较大，且面临公共服务与商业的边界突破影响市场经济体制及城市运转，目前来看也难以在短期内达成，在现状基础上进行精细化、正规化管理是未来一段时间内的常态。因此可以说此次提出的分类处理主要针对的便是厨余垃圾，在后续厨余垃圾处理设施建设任务部分详细展开。

大力提升垃圾焚烧处理能力

我国自提出生活垃圾“资源化、无害化、减量化”概念起，就已基本奠定了以垃圾焚烧为主体，以资源化为优先，以卫生填埋为兜底的末端处理格局。其核心是以垃圾焚烧的减容效果重点缓解城市生活垃圾处理压力，解决“垃圾围城”的紧迫问题，辅以焚烧发电的部分资源化属性，配合彼时正在探索的有机垃圾（以餐厨、厨余为主）资源化达到资源化效果。这样的发展路径在“无废城市”建设试点工作方案中也得到了印证。此次《实施方案》中在这一章节也明确提出了“加快发展以焚烧为主的垃圾处理方式”是对我国生活垃圾处理相关政策的一贯性。

需要注意的是，此处特意增加了一个重要前提条件，即“生活垃圾日清运量超过300吨的地区”。当中有两个关键问题，一是“清运量”，目前我国大部分生活垃圾焚烧项目的可研报告对于焚烧能力需求测算的主要逻辑是当地人口→垃圾产生量→垃圾处理需求→垃圾焚烧能力合理区间。这样的逻辑存在一定缺陷，即产生的生活垃圾是否能够全量收集并且全量进入生活垃圾处理设施？实际情况是并不能达到全量，尤其是在城市环卫管理能力相对较弱的三四线城市甚至县城中，仍有大量生活垃圾不能进入城市环卫的收集运输体系得到妥善处理。形成了以人口测算的理论生活垃圾产生量可以达到600吨/日的规模，因此设计建设了600吨（甚至超前更多）规模的生活垃圾焚烧厂,但在实际运营过程中发现，真正通过环卫系统运至焚烧厂的生活垃圾量甚至达不到合同规定的保底量，从而使地方政府面临按保底量超额结算的困境。这样的支付必不能久，长此以往支付出现问题，焚烧企业运营也就难以维持。此次《实施方案》特意以清运量为标准，实际更为科学，是计算纳入城市环卫收集收运体系的垃圾量，也就是最终有可能真正进入处理设施的生活垃圾量。

而另一个关键就是“300吨”的阈值。目前我国相对成熟的集中式生活垃圾焚烧厂多采用300吨以上的单体焚烧炉，原因在于实践证明300吨以上的规模普遍可以达到项目的经济性、环保性以及运营稳定性等指标，是相对较为成熟的技术以及模式。而不足300吨的地区《实施方案》也提出了“探索开展小型生活垃圾焚烧设施试点”。清运量不足300吨的地区多为地理位置相对偏僻、人口相对较少、且生活较为分散的小型城市及乡镇，在这样的条件下建设运营集中式焚烧处理设施存在很多问题。如由于居民区相对分散，导致选址很难迁就全境，导致平均运距大幅上升，增加转运难度以及成本。这样的条件下，分散式、小型化处理设施/设备便有了用武之地。在2019年第十三届固废战略论坛上，E20研究院已详细剖析了集中与分散式处理的关系（相关阅读→薛涛年度报告（下）：垃圾分类之辩-四大博弈红蓝交织）。目前在部分地区已有实践（相关阅读→合续环境李文生：改变乡镇生活垃圾的收集处理模式，是政府期待的更好选择）。但小型化处理设施/设备是否能稳定达到与集中大型垃圾焚烧厂相同的排放标准一直是困扰其发展的主要因素之一。在没有相关国家标准的情况下，大部分地方政府对于小型化垃圾焚烧处理设施/设备并不看好，但此次文件将为相关设备制造企业带来一定机遇。随着小型化焚烧处理技术的不断完善，其在固体废物分散化处理中的作用将优于填埋，因此小型化/分散化焚烧处理设施和集中焚烧的互补将在很大程度上解决生活垃圾末端处理难题，未来将形成集中与分散共存的格局。

《实施方案》中还提出“鼓励跨区域统筹建设焚烧处理设施”，跨区域建设可有效解决两个问题。一是前述关于生活垃圾清运量不足300吨的地区无法单独建设集中垃圾焚烧厂，但与邻近地区统筹规划，便可将处理需求打包，从而达到符合经济性指标的垃圾焚烧项目。二是目前生活垃圾焚烧“邻避”现象依然存在，跨区域统筹在选址方面必将选择相对远离各自区域中心集中地带而更接近两个区域交界处的相对偏远地区，有可能降低“邻避”发生的可能性。但是，需要注意的是，跨区域统筹在商业模式上存在一定风险。如跨区域的项目必定牵扯至少两个行政区域的财政付款问题，其间协调难度不小，易产生额外支付风险。另外选址在两个行政区域交界处附近必定会增加在各自行政区域的转运距离，难度与成本均将有所提升。不排除由此引发的垃圾入厂量不足预期的情况发生，由此产生额外需求风险。两方面风险叠加，导致项目风险高于预期。因此，社会资本在介入这类项目时，应注意相关风险，尽量选择由多个行政区域共同上级单位牵头协调的项目，或多个行政区域政府间已签订相关选址、垃圾收运、支付分担等协议的。（如多个县级行政区域共建项目由所有县共同所属上级地市牵头招标并进行协调）

另外《实施方案》首次在国家层面方案中提及“原生生活垃圾零填埋”的目标（甚至在无废城市中都未曾明确提及），且给予了明确的时间节点为2023年。这一点也对后面提到的合理规划建设生活垃圾填埋场有一定影响，将在后续展开。

合理规划建设生活垃圾填埋场

在上述以垃圾焚烧为主体的末端处置基础上，无论何种处理方式，都无法将固体废物完全“吃干榨净”，因此以生活垃圾填埋作为最终兜底选择，处置垃圾焚烧飞灰、炉渣等无法完全消灭的固体废物。在此次文件前，已有多地曾提出原生垃圾零填埋的目标，并已明确将现有生活垃圾填埋场仅作为焚烧飞灰填埋以及应急储备使用，由于土地的稀缺属性，填埋场作为固体废物最终处置的战略储备地位得到体现。此次《实施方案》中明确提出“全面摸清生活垃圾填埋场剩余库容”，摸清底数，是“无废城市”建设试点工作方案中的一个重要基础。

“原则上地级以上城市以及具备焚烧处理能力的县（市、区），不再新建原生生活垃圾填埋场，现有生活垃圾填埋场主要作为垃圾无害化处理的应急保障设施使用。”“对于暂不具备建设焚烧处理能力的地区，可规划建设符合标准的生活垃圾填埋场”。此处需要注意的是，此处强调“原生生活垃圾填埋场”而非所有垃圾填埋场，一方面与《实施方案》中提到的“原生垃圾零填埋”相呼应，同时也考虑到前文提到的垃圾焚烧飞灰等无法被其他处理方式完全消灭的固体废物的出处问题。另一方面，在设计生活垃圾处理设施的过程中，不但要考虑到处理能力，同时还应综合考虑到收运能力及收运成本问题。各地情况不同，对于一些范围较大但相对分散的城市，平均运距会影响生活垃圾处理设施的经济性。因此此处提到“原则上”，也就是说还是要因地制宜的合理规划生活垃圾处理设施。

填埋场，作为我国固废1.0至2.0时代早期的主要末端处置方式，已大量存在了较长时期。随着我国城镇化进程不断加快，城市版图不断扩张，城市土地愈发稀缺。垃圾填埋场占地相对较大，且封场也难以在短时间内进行再次开发，形成了极大的土地资源浪费。在此背景下，此次《实施方案》提出了“对需要进行封场的填埋场，要有序开展规范化封场整治和改造，加强填埋场渗滤液和残渣处置”。将极大刺激填埋场复生、土壤修复、渗滤液处置以及现有的填埋气利用、不规范填埋场的整治等市场快速释放空间。（相关阅读→洁绿环境赵凤秋：低能耗、资源化站好垃圾渗滤液处理这班岗；通源环境周强：垃圾填埋、危废处置产业中“通源”足迹；建昌环保魏新庆：“垃圾分类”如火如荼焚烧填埋相伴相生）

因地制宜推进厨余垃圾处理设施建设

《实施方案》提出了要稳步提升厨余垃圾处理水平。其中“已出台生活垃圾分类法规并对厨余垃圾分类处理提出明确要求的地区，要根据厨余垃圾分类收集情况，按照科学评估、适度超前原则，稳步推进厨余垃圾处理设施建设”。此处将出台法规与未出台法规地区区分，是对地方现有法规的持续性的保障，垃圾分类是个长期工作，地方法规应该站在更长远的角度来制定并持续实施。因此强调了已出台法规并在法规中规定了厨余垃圾要单独处理的地区应遵循其已有法规，推进厨余垃圾处理设施的建设。同时强调了“科学评估、适度超前”的原则，与其他垃圾处理设施的建设基本相似，但在值得注意的是厨余垃圾的处理需求较其他种类垃圾更难进行测算。一方面是厨余垃圾产生量与城市类型、人口结构、饮食习惯等多方面因素有关，测算难度较大。另一方面厨余垃圾主要来源于垃圾分类。目前大多数城市垃圾分类处于试点阶段，投入精力及财力强度相对较大，垃圾分类的参与率及准确率相对较高。但试点范围在全市中的占比相对较小，全市推广后精力及财力投入强度均将有所下降，有可能导致分类效果不及预期。同时垃圾分类效果的逐步提升效果以及可持续性均存在一定不确定性。

“尚未出台垃圾分类法规的地区，以及厨余垃圾资源化产品缺乏消纳途径的地区，厨余垃圾可纳入现有焚烧设施统筹处理。”这里需要注意的是，尚未出台垃圾分类法规的地区，原则上来看没有地方法规对于垃圾分类产生的厨余垃圾应如何处理的约束，因此在暂时不具备单独处理条件的情况下，法理方面是可以通过其他方式进行消纳的。但这里强调了“现有垃圾焚烧设施”，也就是说其实质是权宜之策，在垃圾分类已经开展，即开始产生厨余垃圾，但尚未有能力单独处理的时候，暂时性进入焚烧设施统筹处理，并非长久之计，同时也隐含不可新建焚烧设施专门对厨余垃圾进行焚烧处理的含义。另一方面此处也将厨余垃圾资源化产品的消纳途径纳入考量，E20研究院认为，有机垃圾（含餐厨、厨余等）以及建筑垃圾（餐厨垃圾）的资源化利用中均具有双重需求风险。一是前端受监管不严影响所导致的来料风险，二是后端资源化产品消纳的需求风险。而后端的影响关系到整体项目运营的财务可行性及利润，因此更加敏感。资源化产品缺乏消纳途径意味着项目缺少一部分收入，可能导致处理费或相关补贴的上升，增加地方政府财政支付压力，使项目从可行变为不可行。因此对于资源化产品缺乏出处的地区，地方政府应统筹考量是否适宜建设集中的厨余垃圾处理设施，分散式处理设施/设备可能成为更好的选择。而在条件成熟前，将厨余垃圾纳入现有焚烧设施统筹处理也是合情合理。但也应考虑到厨余垃圾纳入焚烧后对垃圾分类宣传造成的负面影响。

最后，在保障措施中，《实施方案》提出“鼓励具备条件的项目开展基础设施不动产投资信托基金（REITs）试点”。2020年4月，中国证监会与国家发展改革委联合发布了《关于推进基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)试点相关工作的通知》(证监发〔2020〕40号)，其中重点行业中提到“优先支持基础设施补短板行业，其中包括：水电气热等市政工程，城镇污水垃圾处理、固废危废处理等污染治理项目”。此次《实施方案》也具体提出了生活垃圾处理设施的补短板内容，为这些项目申报REITs试点提供支持。通过发行REITs，有望盘活资产，回收资金用于新的补短板项目建设，形成良好的投资循环。总体来看对环境产业A方阵企业形成利好。（相关阅读→从特许经营逻辑看今日发改委REITs试点申报细则精准定位；REITs能否激活环境界万亿存量资产？十大问题有待回答；易周刊第五期（第五期内容详情请点击文末阅读原文））

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